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La interculturalidad y las políticas públicas: Un ejemplo de avance lento

MERYBET

Por: Merybet Morales

Leyendo las noticias el día de ayer por la noche me encontré con una triste noticia. Se informaba del asesinato de cuatro nativos asháninkas a manos de madereros ilegales. Inmediatamente, los políticos no hacían esperar sus declaraciones condenando este execrable acto por parte, según los medios, de mafias que tienen intereses económicos en temas de tala ilegal.

“Nos avergüenza como sociedad” -decía el presidente en horas de la mañana; de otro lado, las asociaciones indígenas reiteraban un constante pedido al Estado Peruano “hacer valer el derecho de los nativos”. Bajo ese marco, se me abrió una interrogante: ¿hemos avanzado realmente?

En América Latina, la mayoría de países, ha tendido a realizar avances en acciones en pro las poblaciones indígenas como un modo de intentar adaptarse a su realidad de diversidad cultural que se ve expresada por la existencia de diversas comunidades nativas, indígenas y campesinas incluyendo las demandas de dicha población a las agendas políticas latinoamericanas revolucionando conceptos como “ciudadanía” y “estado”[1].

En ese sentido, las agendas políticas de los países han intentado responder a dichas demandas por inclusión y acceso hasta las de reconocimiento de derechos de autonomía. Entre las medidas más destacadas se encuentra la existencia de Estados Plurinacionales en Bolivia, y Ecuador, lo cual significa que se basan en una política de reconocimiento y construcción de un modelo de democracia no del carácter asimilacionista[2], sino que permita el reconocimiento de prácticas en la toma de decisiones colectivas que se apoyen en el diálogo y el consenso reconociendo así que las organizaciones indígenas cuentan con derecho a la libre determinación y al autogobierno este carácter plurinacional se encuentra respaldado mediante su Constitución.

Por otro lado, los demás países incluido el Perú, han avanzado a través de la implementación de la Consulta Previa  y la Ley de cuotas. La primera, establecida mediante el Convenio 169 de la OIT supone una visión distinta en las relaciones entre las comunidades y proyectos mineros estableciendo modelos de consulta para la toma de decisiones considerando así que dichas comunidades tienen derechos a sus territorios y recursos que han poseído, así como a que se respeten sus costumbres, tradiciones y cultura para poner en marcha los proyectos mineros o petroleros los cuales tomaran a través de dichos procesos de consulta compromisos de respeto a las minorías y de carácter ambiental[3]

No obstante, si bien en el carácter de la consulta previa parece tener incidencia positiva entorno del desarrollo de políticas pro poblaciones indígenas, esto no ha motivado avances entorno a su implementación se ha visto limitada por diversos factores. Uno de ellos es la necesidad de la existencia de una alianza de los actores que participan en dicho proceso: las empresas, las comunidades y el Estado.

Por otro lado, la inclusión de un sistema de cuotas para la participación electoral de la población indígena no ha logrado generar mayor equidad y participación de la población indígena dado que comparte algunos problemas identificados para la aplicación de la consulta previa.

Pero ¿por qué no son aún eficientes estas medidas a pesar de que ya se cuenta con agencias estatales sobre las cuales recae el diseño, ejecución y/o coordinación de políticas sectoriales en materia de poblaciones indígenas? Uno de los limitantes es que se depende de una demanda interna activa para que el Estado genere avances; segundo, la presencia de la cooperación internacional es fundamental en todos los procesos; tercero, no se ha logrado mapear ni a las poblaciones indígenas ni sus necesidades reales; cuarto, los conflictos de interés no logran una articulación de posiciones que generen acción política.

Así, el Estado como garante del proceso de implementación de medidas en pro de la población indígena no ha logrado generar medidas por falta de una articulación de elementos de tipos técnicos y lo político. Lo técnico, porque requiere prácticas y herramientas basadas en conocimiento de poblaciones indígenas y lo político, porque también surgen conflictos de intereses, cuya resolución requiere articular posiciones a través de la acción política lo cual complejiza sus avances.

En ese sentido, resulta importante continuar con el proceso de conocer las problemáticas y limitantes para avanzar a paso firme en la promulgación de propuestas que como las mencionadas permitan a pocos de generar respuestas más idóneas y con reales resultados.

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[1] Benavides (2010)

[2] Asimilacionista: Proceso por el que los diferentes grupos étnicos y culturales son absorbidos con la intención de hacerlos iguales al resto de la sociedad que se supone que es homogénea. Esta postura parte del supuesto de que la cultura receptora y dominante es superior a las demás y, por lo tanto, es la única que debe sobrevivir en la confrontación.(Parekh,1995)

[3] (Aranibar, 2011).

El proceso de la modernización de la gestión del Estado: Doce años

MERYBET

 

Por: Merybet Morales Espino

En el caso del Estado Peruano, el proceso de modernización inicia en el año 2002, con la aprobación de la Ley N° 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, que declara al Estado peruano en proceso de modernización en sus diferentes instancias, dependencias, entidades, organizaciones y procedimientos, con la finalidad de mejorar la Gestión Pública y construir un Estado democrático, descentralizado y al servicio del ciudadano.

El principal objetivo es que el Estado se dedique a servir al ciudadano. Por ello,  la modernización debe entenderse como un proceso de construcción de un modelo de gestión institucional orientado a la generación de resultados. A fin de ordenar que el proceso sea para toda la administración pública se creó el Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública, cuya rectoría -coordinación y dirección- es ejercida por la Presidencia del Consejo de Ministros–PCM, quien deberá formular, aprobar y ejecutar las políticas nacionales de modernización de la Administración Pública y las relacionadas con la estructura y organización del Estado, así como coordinar y dirigir la modernización del Estado.

La PCM, en su calidad de responsable de conducir el sistema administrativo de modernización de la gestión pública y de asegurar su implementación, aprobó mediante Decreto Supremo Nº 109-2012-PCM, la Estrategia de Modernización de la Gestión Pública, como un documento de gestión interna, en el cual conceptualiza el Sistema Nacional de Modernización de la Gestión Pública, como el “conjunto de elementos organizados y relacionados que interactúan para asegurar permanentemente, una gestión pública eficaz y eficiente, que genere valor añadido para el ciudadano mediante procesos de transformación. En buena cuenta, un sistema de mejoramiento continuo, constituyendo el elemento central las entidades que conforman el Estado peruano[1]”.

Bajo esta lógica, se entiende que la propuesta adoptada por la Secretaría de Gestión Pública (SGP) de la PCM, es que el proceso de modernización de la gestión del Estado se desarrolle bajo una estrategia de transformación gradual y ordenada, que acerque a las instituciones a una lógica funcional y a una gestión por procesos.

A fin de guiar tal transformación, la Secretaria de Gestión Pública de la PCM, como órgano rector, impulsó la aprobación del Decreto Supremo N°004-2013-PCM que aprueba la “Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública (PNMGP)”, con el objetivo de orientar, articular e impulsar en todas las entidades públicas el proceso de modernización hacia una gestión pública para resultados que impacte positivamente en el bienestar del ciudadano y el desarrollo del país.

En este sentido, la PNMGP representa el principal instrumento orientador de la modernización de la gestión pública en el Perú, y está dirigida a todas las entidades públicas del Poder Ejecutivo, Organismos Autónomos, así como a los Gobiernos Regionales y locales, en tanto identifica la importancia de asegurar que todas las entidades de los tres niveles de gobierno actúen de manera articulada y consistente en dirección de mejorar el desempeño general del Estado en el servicio a sus ciudadanos. Asimismo, su importancia radica en que define el marco conceptual que sirve como guía en el proceso de conducir a las Entidades hacia un nuevo modelo de “Gestión Pública”, que permita obtener mejores resultados en la provisión de bienes y servicios a los ciudadanos.

Sobre dicho marco conceptual se han definido cinco pilares centrales: (i) Políticas Públicas, Planes Estratégicos y Operativos; (ii) Presupuesto para Resultados; (iii) Gestión por Procesos, Simplificación Administrativa y Organización Institucional; (iv) Servicio Civil Meritocrático; y (v) Sistemas de Información, Seguimiento, Monitoreo, Evaluación y Gestión Del Conocimiento; mientras que los ejes transversales son: (i) Gobierno Abierto; (ii) Gobierno Electrónico; y (iii) Articulación Institucional.

Como se observa, el proceso de modernización de la gestión pública es un esfuerzo relativamente reciente en el Perú, que responde a aquel de reforma del Estado, debido a que incluye cambios sustanciales en los instrumentos, herramientas y reglas que enmarcan el vínculo del Estado con los trabajadores del sector público, y, sobretodo, en la forma mediante la cual éste se organiza para relacionarse con los ciudadanos, atender sus demandas y garantizar sus derechos básicos.

Bajo el contexto señalado, es preciso señalar que si bien existe un marco normativo e institucional sobre la modernización, aún existe una deficiencia respecto a la implementación de la misma, dado que se hace necesario que cada Entidad diseñe de mecanismos, instrumentos y actividades dadas su naturaleza en pro de que cuenten con un gobierno moderno.

De las ventanas de oportunidad a las arenas libres: la toma de decisiones en el Parlamento.

TINTERO

Por: Merybet Morales Espino

Una de las preguntas  que siempre se ha intentado responder es cómo se pueden introducir  temáticas  privadas en la agenda del Estado. Existen diversas teorías sobre este proceso pero una de las más importantes es la que postula la existencia de una ventana de oportunidad política, es decir, la existencia de pequeños momentos propicios para que se dé esta dinámica.

Kingdon (1984) postula que para que se introduzca una temática a la agenda nacional debe existir una “ventana de oportunidad”. Esta situación se define como una ocasión propicia, por ejemplo, el interés de los medios de comunicación por un tema,  para que los partidarios de ciertas propuestas las defiendan en un debate con los demás actores. Esto, se daría con el propósito de introducir las propuestas señaladas en la agenda de acción del Estado.

En contraste al planteamiento, existen otros que consideran que la “ventana de oportunidades” no es siempre necesaria para introducir temáticas en el Estado. Por ejemplo, Jaris Mujica[1] postula que en el Parlamento peruano se  introducen intereses privados durante el proceso de producción legislativa y de decisión por la existencia de arenas libres. Por lo tanto, se excluye así la necesidad de una ventana de oportunidad.

La existencia de las arenas libres se debe a las características propias del Parlamento  como la ausencia de filtros, el partido político, para la introducción de intereses. En otros contextos, como el inglés, para influir en las acciones legislativas del Estado, se necesita una alianza con el partido porque este tiene el poder de decidir qué temas se convertirán en leyes. Sin embargo, en el caso peruano, no es necesario aliarse con este ya que los actores cuentan con una facilidad para acercarse al decisor inmediato, es decir, el parlamentario y sus asesores a través del uso de contactos de índole familiar, profesional y amical.

Ahora, es pertinente preguntarnos si esto se aplica para todos los temas que contengan intereses privados. Según la investigación de Mujica, las temáticas que tienen mayor efectividad de ser promulgadas son las que se caracterizan por ser especializadas, es decir, que sólo entendidos o especialistas puedan comprender sus significados y alcances (p.e: la ley de transgénicos). Esta especialización hace que existan pocos debates sobre legislación en la opinión pública. Asimismo, esto se debe a que es necesario evitar bloqueos de otros actores sociales como el que está ocurriendo con la ley del Servicio Civil para su aprobación.Lo paradójico es que estos temas especializados, según la investigación de Mújica, “representan la mayor parte de la producción legislativa (casi el 80% de esta) del Parlamento Nacional.

Urge, entonces, una mirada rigurosa al proceso de producción legislativa en el caso peruano. Entender  la dinámica de producción legislativa  hará que se pueda teorizar acerca de cómo se da el proceso de toma de  decisiones y la creación de un sistema de monitoreo de estas. Todo esto se puede lograr a través de estudios de campo que nos demuestren las dinámicas propias de nuestro contexto.


[1]En: “El lobby y la negociación de intereses privados. Una mirada etnográfica sobre la estructura y la dinámica de gestión de intereses en el Parlamento Peruano.

¿Hacia dónde vamos?: La inclusión social desde los programas sociales

TINTERO

Por: Merybet Morales Espino

La reciente puesta en marcha del programa Quali Warma, creado a mediados del año pasado, nos llama a hacer un balance sobre la línea que está siguiendo el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, presidido por la ministra Carolina Trivelli, órgano rector de las políticas públicas destinadas para lograr el objetivo del desarrollo e inclusión social.

A pesar de que han existido importantes avances en la gestión pública de los programas sociales como la creación del SISFOH, una herramienta que ayuda a que la focalización de beneficiarios sea más efectiva,  pues nos indica si los hogares o personas que van a recibir los beneficios de un programa social pertenecen al umbral de la extrema pobreza.

Los programas sociales, pilares del gobierno de Humala, son los protagonistas para alcanzar la gran meta de este gobierno denominada “inclusión social”; pero, a qué nos referimos cuando hablamos de inclusión social.  Según la definición del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), en sus medios oficiales de difusión, se puede definir como una situación en la que los peruanos y peruanas podamos vivir en una situación de  igualdad que se formará a través del desarrollo de capacidades que permitan a los que han sido excluidos ser parte de las oportunidades que nos brinda el crecimiento económico.

Esta meta se ha planteado conseguir a través de la creación e implementación de programas sociales desde el nuevo Ministerio pero qué hay en particular en Pensión 65 y Quali Warma si se sigue contando con una estrategia de “ entregar y entregar” heredada desde gobiernos anteriores. Aún el generar esas capacidades a través de programas se avizora lejana a pesar de que es la meta hacia el 2016.

Veamos que se puede hacer en los próximos años con programas sociales que aporten un poco más a que el ciudadano sea capaz de aprovechar las oportunidades que nos viene generando el crecimiento económico en el cual se encuentra el país.

Políticas Públicas de violencia familiar y sexual en el marco de un Estado descentralizado

TINTERO

Por: Merybet Morales Espino

Hace unas semanas conmemoramos Día Internacional de la Mujer, día que nos invita a la reflexión, acerca de los avances que se están generando hacia una situación de igualdad.  Sin embargo, en nuestro país, las cifras nos revelan que aún no hemos podido combatir un grave problema social como la violencia familiar y sexual, que según cifras oficiales, sólo en el 2012, se atendieron 42 mil casos[1]. Esto nos invita a preguntarnos cuál está siendo el rol del Estado en esta lucha constante ante el problema.

El Estado Peruano, desde el año 1996, cuenta con un aparato institucional que ha pasado por varios cambios de estructura desde que apareció, como el Ministerio de Promoción de la Mujer y Desarrollo Humano (PROMUDEH) que tenía como finalidad promover políticas para la mujer y la familia con la principal directriz de la equidad de género. Luego, en el año 2002 se modificó su estructura anexándole organismos como el PRONAA, FONCODES, INABIF, entre otros.[2] Finalmente, ante la creación del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, se ha vuelto a modificar la estructura hacia políticas públicas de género y grupos vulnerables de la sociedad, entre ellas, tiene la función de atender el tema de violencia contra la mujer.[3]

Además, de estas reformas institucionales, la Descentralización también ha devenido en cambios en el Ministerio pues ha tenido que transferir competencias y funciones a los Gobiernos Regionales y Locales[4] como en el caso del tema de violencia familiar y sexual en el marco del Plan Nacional contra la Violencia de la Mujer.[5]

Sin embargo, para poner en marcha políticas públicas como el Plan Nacional contra la Violencia Sexual y Familiar, existen factores claves como la voluntad política de los gobiernos sub-nacionales para hacer frente a este problema público.  Aunado a la condición jerárquica perdida por el Ministerio de la Mujer, como una estructura estatal, en la práctica, tiene un rango menor en comparación a Ministerios como el Ministerio de Economía y Finanzas.

Según la transferencia de competencias y funciones, el Ministerio de la Mujer solo puede diseñar y evaluar a los gobiernos regionales más no obligar a aportar, por ejemplo, insumos financieros. Esto explicaría tal vez porque, según un Informe de la Defensoría del Pueblo, sólo 8 regiones han destinado presupuesto para la realización de planes de prevención[6], a pesar de que estos gobiernos sub-nacionales tienen a su cargo los Centros de Emergencia Mujer.

Esperemos que en años posteriores las cifras alarmantes se reduzcan y se consolide el papel rector del Ministerio de la Mujer y los gobiernos sub-nacionales tengan la voluntad política para actuar de la mano de otros actores ante esta problemática que viene dañando a muchas peruanas como tú o como yo.